美國醫療器械監管模式簡介

美國醫療器械監管至今已有一百多年的歷史,而其監管部門美國食品藥品管理局(以下簡稱“FDA”)也已從1862年美國農業部的一個化學辦公室發展成為世界上重要的食品、藥品、醫療器械監管機構。由于美國最早立法管理醫療器械,其創立的分類管理辦法已被普遍接受,因此美國管理醫療器械的法規和模式在國際上有很大的影響力。

一、立法狀況

1976年美國國會正式通過了《食品、藥品和化妝品法》(Federal Food,Drug,and Cosmetic Act,簡稱“FD&C Act”)修正案,加強了對醫療器械進行監督和管理的力度,并確立了對醫療器械實行分類管理的辦法。這是國際上第一個國家立法,并規定由政府行政部門對醫療器械進行監督管理。而在后續的30多年間,美國國會又先后通過了醫療器械安全法案 (SMDA)、乳腺X線設備質量標準法案(MQSA)、FDA監管現代化法案(FDAMA)、醫療器械申報費用和現代化法案 (MDUFMA) 、醫療器械申報費用穩定法案 (MDUFSA) 、FDA 修正法案 (FDAAA)等一系列規定,在1976年修正案的基礎上又增加了許多內容,始終確保法規與醫療器械發展相適應。

美國聯邦食品藥品和化妝品法令是美國聯邦法典第九章,通常稱其為標題21Title 21)。此部分是對食品、藥物、醫療器械的規定,共9卷,由1-99部分、100-169部分、170-199部分、200-299部分、300-499部分、500-599部分、600-799部分、800-1299部分以及1300部分至結束組成,其中前8卷(1-1299部分)包括第I食品及藥物管理局、衛生和福利部。第9卷(1300部分至結束)包括第II禁藥取締機構、律政司署以及第III國家藥物控制政策辦公室。

而在這些卷當中,第8卷的800-1299部分為醫療器械的法令,按照產品要求不同分為5個子章節,分別為子章節H—醫療器械、子章節I—乳腺造影質量標準法案、子章節J—放射衛生、子章節K【預留】、子章節L—食品及藥物管理局依照某些其他的法案執行的法規。在這些子章節中,對醫療器械監管的不同環節,如對標識、廠商、召回的權限、質量體系規章、醫療設備分級程序、性能標準形成的程序等內容分別進行了規定,均用XXXX.XXXX這種法規代碼的形式表示。對于通用概念性內容,在法規代碼后一般會給出詳細的描述,包括定義、使用目的、一般要求和原始出處;而對于具體的醫療器械項目,則列出其通用項目名稱、定義、分類、要求及原始出處。

二、組織機構設置及運作方式

(一)組織機構設置

FDA是美國人類和健康服務部(Department of Health & Human Services,簡稱“DHHS”)的下設機構之一。其組織架構類似于我國的海關系統,為垂直管理,由FDA總部和美國各大區、地區派駐機構組成,人員統一由FDA管理。截至目前,FDA共有超過10000名雇員,其中近三分之二的雇員在FDA總部工作,而其他近三分之一的雇員則在包括5個大區辦公室和20個地區辦公室在內的近150個辦公室和實驗室工作。

FDA總部共由生物制品評價研究中心(CBER)、器械和放射產品健康中心(CDRH)、藥物評價研究中心(CDER)等部門組成。除血源篩查的醫療器械由生物制品評價研究中心(CBER)負責管理外,其余的醫療器械產品均由器械和放射產品健康中心(CDRH)負責管理。

其中,器械和放射產品健康中心主要負責下列工作:
1.
對科研或者臨床用途的醫療器械申請進行審查。
2.
收集、分析并處理醫療器械和放射性電子產品在使用中有關損傷和其他經驗的信息。
3.
為放射性電子產品和醫療器械建立良好生產實踐規范(Good Manufacturing Practice,簡稱GMP)以及性能標準,并組織實施。
4.
對醫療器械和放射性電子產品的符合性進行監管。
5.
為小規模醫療器械生產企業提供技術性及其他非經濟性幫助。
CDRH
下設六個辦公室,有器械評價辦公室、科學及工程技術辦公室、體外診斷試劑評價安全辦公室、交流教育辦公室、符合性辦公室以及生物統計和監督辦公室,約有雇員1100人,負責不同種類、不同方面醫療器械的管理。

(二)運作方式

在美國,醫療器械的上市前審批由FDA總部進行統一管理,雖然有一部分產品可由第三方機構進行審評,但最終的批準權都還是在FDA總部,大區辦公室和地區辦公室等地方派駐機構都沒有上市前審批的權限。而地方派駐機構主要是在日常監管中發揮作用,他們在法律授予的職責范圍內完成自己的工作,并協助FDA總部完成一些其他工作。

三、產品分類

FDA對醫療器械實行分類管理,根據風險等級和管理程度把醫療器械分成3類進行上市前管理。FDA從科學、工程和臨床專家以及消費者和工業組織推薦的候選人中挑選出一些專家組成分類專家委員會,其中消費者和工業組織代表沒有投票權。FDA會根據專家委員會的建議最終決定醫療器械產品的詳細分類,在定期公布這些分類結果的同時,每年還會對法規代碼庫進行更新。

I產品為普通管理(General Controls產品,是指風險小或無風險的產品,如醫用手套、壓舌板、手動手術器械等,這類產品約占全部醫療器械的30%。FDA對這些產品大多豁免上市前通告程序,一般生產企業向FDA提交證明其符合GMP并進行登記后,產品即可上市銷售。

II產品為普通+特殊管理(General & Special Controls產品,其管理是在普通管理的基礎上,還要通過實施標準管理或特殊管理,以保證質量和安全有效性的產品,這類產品約占全部醫療器械的62%。FDA只對少量的II類產品豁免上市前通告程序,其余大多數產品均要求進行上市前通告(510K)。生產企業須在產品上市前90天向FDA提出申請,通過510K審查后,產品才能夠上市銷售。

III產品為上市前批準管理(Pre-market Approval,PMA產品,是指具有較高風險或危害性,或是支持或維護生命的產品,例如人工心臟瓣膜、心臟起搏器、人工晶體、人工血管等,這類產品約占全部醫療器械的8%。FDA對此類產品采用上市前批準制度,生產企業在產品上市前必須向FDA提交PMA申請書及相關資料,證明產品質量符合要求,在臨床使用中安全有效。FDA在收到PMA申請后45天內通知生產企業是否對此申請立案審查,并在180天(不包括生產企業重新補充資料的時間)內對接受的申請做出是否批準的決定,只有當FDA做出批準申請的決定后,該產品才能上市銷售。
總體來講,FDA總部對近60%的醫療器械進行上市前通告(510K)或者上市前批準(PMA)的審查。

四、注冊形式及審批過程

在前面我們已經提到FDA按風險等級對醫療器械實行分類管理,并由FDA總部對近60%的醫療器械進行上市前通告(510K)或者上市前批準(PMA)的審查,下面,將逐項地對不同種類產品的注冊形式和審批過程進行詳細描述。

(一) 豁免上市前通告的產品

絕大多數的I類產品和少量II類產品屬于豁免上市前通告的產品,這類產品上市無需經過FDA審批,只需生產企業確認其產品符合相關規定,如:產品說明書、標簽和包裝標識符合21CFR801、809、812的要求,產品設計和生產符合21CFR820的要求等,并由生產企業向FDA提交保證其產品符合GMP的備案表后,這類產品就能夠上市銷售。

(二)需要進行上市前通告(510K)的產品

1.上市前通告(510K)的流程

510K是指通過對擬上市產品與已上市產品在安全性和有效性方面進行比較,在得出實質性等同(Substantial Equivalence,簡稱SE)結論的前提下,進而獲得擬上市產品可以合法銷售的上市前通告的一條法規路徑。絕大多數II類產品屬于需要進行上市前通告(510K)的產品,這類產品是在普通管理的基礎上增加一些特殊要求,如:對標識的特殊要求、符合某些性能標準、符合FDA的指南等,以確保其臨床使用中的安全性和有效性。這類產品通常要由申請人提交資料證明其與已上市產品實質性等同(SE),經過FDA審查并取得510K確認信后方可上市銷售。同時,因其所涉及的具體情況不同,上市前通告又分為傳統510KTraditional 510K)、簡略510KAbbreviated 510K)和特殊510KSpecial 510K)三個類型。下面將在表1中給出這三種不同類型申請的具體內容。


傳統510K

簡略510K

特殊510K

適用情況

1.     不適用于特殊510K和簡略510K。

2.     擬上市產品第一次進入市場。

3.     對產品預期用途有重大改變或具有新的預期用途。

1.       特殊控制已經確立。

2.       FDA已有指南文件。

3.       相關標準已被FDA認可。

1.     對已經批準的產品進行改變,但改變不涉及對產品預期用途和科學技術產生重大影響。

2.     摘要信息是基于設計控制的。

所提交的資料

1.    一般信息,包括:產品名稱,生產單位和滅菌單位名稱、地址、注冊號及產品分類。

2.    摘要與證明,包括:摘要,真實性及準確性聲明,預期用途聲明。

3.    器械描述,包括原理、操作及包裝。

4.    標簽標識樣稿

5.    已上市產品信息。

6.    對比實驗信息,包括對實質性等同的判定。

7.    分析性能數據,包括體內、體外以及生物相容性研究等內容。

8.    滅菌信息,包括有效期。

9.    軟件確認。

1.     FDA所認可標準或指南一致性的總結資料。

2.     FDA所認可標準或指南一致的符合性聲明。

1.     包括風險分析和設計驗證在內的設計控制總結資料。

2.     關于設計控制的符合性聲明以及關于產品變化的情況說明。

審批時限

90

90

30

1 三種類型510K申請對照

申請人應根據擬申請上市產品的情況在產品上市90天前向FDA提出不同的510K申請并報送相關資料,FDA在收到申請人提交的510K申請和相關資料后,首先會返回給申請人一封收到申請的確認信,并給予該申請一個K號,隨后申請產品將在相應的部門進行審查,審查部門被要求在30天內對申請資料進行審查,并作出是需要申請人補充資料還是出具判斷信。如需要補充資料,則以官方書面方式通知申請人需補充何種資料。待申請人按要求補充完申報資料后,審查部門會重新開始進行一個為期90天或30天的審查過程,根據補充資料及原申報資料的綜合情況對該510K申請做出最終判斷。如判斷為與已上市產品實質性等同,則發給申請人一封實質性等同的確認信,也就是我們經??吹降?/span>510K信,該產品就可以上市銷售了。如判斷為與已上市產品不是實質性等同,則發給申請人一封非實質性等同的確認信,告知申請人可以用新的信息重新提交另一份510K申請或者提出PMA申請。至此,一份510K的審查就進行完畢了。

2.實質性等同(SE)的判定標準

顧名思義,實質性等同是指擬上市產品與已上市產品相比,在安全性和有效性方面達到了相同水平。在美國,已上市產品是指滿足下列條件之一的產品:
11976528日前合法上市的。
2)從III類被重新劃分到II類和I類的。
3)經過510K審查被認定為實質性等同的。
與已上市產品進行對比后,達到下列標準之一的則被認為達到實質性等同:
1)具有相同的預期用途及技術參數。
2)具有相同的預期用途及不同的技術參數,但沒有引起安全性、有效性方面新的問題,且能夠證明與已上市產品具有相同的安全性和有效性,相關信息已提交給FDA。