Evul mediu şi Renaşterea
De la Sfântul Augustin (sec. III-V) până la Jean Bodin (sec. al XVI-lea), adică peste un mileniu, filosofii au încercat cu prioritate să apere unitatea puterii regale împotriva tendinţelor de dezagregare care puteau să o pună în pericol.
Trecerea de la feudalitate la monarhie nu schimbă cu nimic lucrurile. Nu se mai pune problema ăuterii executive sau a puterii judecătoreşti. Funcţia executivă nu era decat o facultate a puterii regale sau a celei primciare, care aveau, de altfel ultimul cuvânt şi în administrarea justiţiei.
Sfântul Augustin (354-430 D.Hr.) elaborează în “ Cetatea lui Dumnezeu” (413-426 D.Hr.), o teorie a dreptului divin provideţial. Fundamentul puterii este la Dumnezeu, care comandă Cetatea Celestă, dar omul are nevoie de o Cetate Terestră, organizată, care impune existenţa unei autoritaţi. Această autoritate este în întregime acordată prinţului.
Sfântul Toma d’Aquino (1227-1274) critică sistemul politic medieval şi este partizanul reîntoarcerii la concepţiile antice despre stat şi despre drept. Sfântul Toma d’Aquino utilizează noţiunea de putere doar spre a se referi la manifestarile acesteia. El nu examinează acţiunile de deliberare şi comandament, decât spre a insista în privinţa colaborării necesare a acestor funcţii, posibilă printr-o înţelegere bine ordonată in sânul Cetăţii. El reaminteşte problema comandamentului şi a dreptaţii, doar pentru a sublinia că numai şi numai prinţul are sarcina de a aplica legile; sarcină care apare doar în subsidar, fiindcă sunt hotărâtoare finalitaţile în care este exercitată autoritatea, şi nu mijloacele prin care ea este exercitată.
De la Evul Mediu la Renaştere, Europa se transformă. În Franţa, spre exemplu, de la sfârşitul sec. al X-lea, primii regi încep să-şi structureze şi să-şi teoretizeze puterea. În toate monarhiile europene, Consiliul Regelui capătă importanţă şi putere regală se concetrează. Acest Consiliu îşi recunoaşte sarcini de guvernare, administrare, legiuire şi administrare a justiţiei. Adesea, regele este cel care deţine în acelaşi timp şi sceptrul şi mâna dreptăţii şi spada.
Secolul al XVII-lea
Acest secol este dominat de şcoala dreptului natural, care a avut influenţe considerabile şi în secolul al XVIII-lea. Grotius (1583-1645), Althusius (1556-1637) şi Pufendorf (1632-1694) sunt cei mai celebri reprezentanţi ai acestei şcoli. Pentru ei, autoritatea dreptului provine de la natura umană. Oamenii s-au supus, de comun acord, aceleaşi autoritaţi; dreptul constituie manifestarea acestui instinct social care a existat totdeauna în om. A fost semnat un contract pentru ca oamenii care trăiau izolaţi, să acceadă la societatea politică. Marele merit al acestei Şcoli a păstrat moştenirea teoriei despre stat care o precedase, dar a evitat să împartă puterea între mai multe persoane.
Jurisconsulţii doreau să detaşeze puterea regală de controlul efectuat de Biserică, făcând referinţă la originea contractuală a puterii politice. Controlul social permitea puterii să transmită suveranitatea către rege printr-un pact imuabil. Aşadar, contractul social este cel care construieşte societatea politică, iar suveranitatea rezultă, deci, dintr-o convenţie prin care viitori supuşi se angajează să se supună suveranului. Pentru această şcoală, suveranitatea constituie exprsia puterii politice supreme în societate.
Singura restricţie fundamentală este accea că aceste elemente trebuie să fie în mâinile unei singure persoane sau ale unei singure Adunări. Cei care au depăşit aceste concepţii clasice despre societate. Făcând acest pas spre definirea noţiunilor de putere executivă şi putere judecătorească au fost, anglo-saxonii şi filosofii din secolul Luminilor.
Britanicul John Locke şi filosofii secolului Luminilor au încercat să ia toate măsurile contra arbitrariului provenind de la monarh. Ei sunt cei care au făcut pasul decisiv, distingând mai multe puteri în societatea politică şi au căutat echilibrul lor.
Contribuţia lui John Locke
Meritul de necontestat al lui Locke (1632-1704) este acela ca la 1690 a creat termenul modern de putere executivă, în al său „Al doilea tratat de guvernare civilă”. El rupe tradiţia cu Şcoala dreptului natural, preocupată dă asigure unitatea puterii regale şi reînnoadă legătura cu principiile de analiză ale lui Aristotel.
Locke defineşte trei domenii de acţiune în societatea politică: legea, aplicarea legii de către administraţie şi justiţie, relaţiile internaţionale. El face o distincţie subtilă între puteri, precum şi o delimitare precisă a puterii executive. Studiul atent al acestei opere relevă, însă, că el considera, de fapt, că există cinci puteri: mai întâi, constituantul, care a permis crearea statului, apoi, legiuitorul, apoi, judecătorul, apoi, puterea executivă, si în sfârşit puterea federativă. Locke sfârşeşte prin a propune două clasificări ale puterilor. Prima apare atunci când el analizează insuficienţele care au justificat adoptarea contractului social, prin care omul a renunţat la starea naturală şi s-au grupat în societatea politică. În acestă analiză, Locke foloseşte implicit schema tripartită, care va deveni fundamentul teoreticienilor politicii din sec. al XVIII-lea şi al XIX-lea: legislativul (legiuitorul), executivul, juridiciarul (puterea judecătorească). El nu numeşte aceste puteri decât pentru a constata absenţa lor în statele reale.
A doua clasificare este prelevată atunci când Locke analizează funcţionarea societăţii politice. Este singurul moment când precizează ideea de putere federativă , iar triunghiul devine: puterea legislativă, puterea executivă, puterea federativă. După cum se vede, puterea juridiciară dispare din acestă diferenţiere, dar nu trebuie să deducem din acestă cauză că Locke a renunţat să o conceapă ca putere.
Trilogia puterii (legislativă,executivă,federativă) este, pentru filosof, unica expresie constituţională valabilă a puterii în societatea politică. Ea ramâne într-o anumită măsură subordonată existenţei puterii constituante prin care indivizii au creat respectiva societate, şi prin permanenta necesitate a existenţei puterii judecătoreşti care, nu trebuie pusă sub semnul îndoielii.
Locke a definit cu precizie acestă trilogie a puterii politice. Legislativul este puterea care stabileşte procedurile prin care forţa societăţoo politice este dirijată pentru conservarea comunităţii şi a membrilor săi. Misiunea sa principală, dar nu singura, este adoptarea legilor. Executivul este puterea de a executa legile şi de a decide ceea ce este convenabil pentru conciliera între protecţia interesului public şi a intereselor particularilor. Puterea federativă este puterea de a face pacea sau războiul. Ea se referă la conducerea afacerilor externe, inclusiv funcţia de reprezentare colectivă a poporului şi a statului, în exteriorul teritoriului naţional. În acest fel, puterea federativă combină jus tractum ( puterea de a semna tratate), jus legationis (puterea de a numi şi de a avea ambasador, dar şi de a primi ambasade pe teritoriul naţional) şi jus ad bellum (puterea de a face razboi). Originalitatea lui Locke constă în faptul că onclude aici jus tractum care constituie o funcţie de normare, pe care Şcoala dreptului natural o plasă mai degrabă în funţia legislativă.
Dar tot Locke diferenţiază mai multe funcţiuni decât puteri. Cel mai adesea el consideră că executivul şi federativul trebuie reunite în funcţiunea lor, fiindcă cei care le exercită utilizează forţa Statului. Locke aprecia că legiuitorul care esre puterea supremă a statului nu poate să prevadă totul şi se poate întâmpla ca aplicarea riguroasă a legilor să cauzeze „prejudicii” şi „numeroase accidente”.
Pentru acest motiv, spune el, o parte din decizii trebuie în mod necesar lăsate la discteţia deţinătorului puterii executive. Ea îi permite lui Locke să fixeze limitele acţiunii executivului, dincolo de simpla executare a legilor. Utilizarea prerogrativei se face totuşi în limitele unui cadru: „Dacă se ridică o contestare între popor şi puterea executivă, în legătură cu un obiectiv revendicat de puterea executivă, pe temeiul prerogativei, contestarea va fi tranşată în funcţie de faptul că exercitarea acelei prerogative tinde să fie profitabilă poporului,sau să constituie un prejudiciu pentru acesta”
Aşadar, domeniul prerogativei depinde de popor. Din acel moment, puterile care aparţineau regelui erau în continuă transformare, ele fiind determinate de evoluţia prerogativelor sale.
În viziunea lui Locke, executivul nu este numai un simplu instrument de executat legii. Dincolo de această executare, el deţine o parte din putere în temeiul prerogativelor sale, ceea ce îl obligă pe suveran să se conformeze şi interesului general.
Semnificaţia capitală a operei lui John Locke pentru gândirea şi voinţa politică modernă este legată de idealul eliminării arbitrariului şi al instituirii civilizaţiei bazate pe reguli.
Precizările iluminiştilor
Filosofia secolului Luminilor (sec. al XVIII-lea) a încercat să preizeze relaţiile între puteri, în societate. Concepţiile lui Montesquieu şi Rousseau, deşi se opun între ele, demonstrează permanenţa ntrebării asupra locului pe care trebuie aşezată fiecare din cele trei puteri ale statului.
Jean Jacques Rousseau ( 1712-1778) în „Despre Contractul Social”, distinge „puterea legiuitoare” şi „puterea care execută” a Statului, şi pare să considere că prima este unită cu cea de-a doua, deşi cu unele ezitări.
Rosseau utilizează expresia de putere executivă, dar o privează de esenţialul conţinetului său. Nu reţine decât princpiul diferenţierii între organele legiuitoare şi cele de execuţie.
Nici o activitate a statului nu rebuie rezervată unui singur organism. Ideea de executiv există, este prezentă, dar este vorba de un executiv complet subordonat legslativului. Rousseau consideră că nu există stat pe lume în care legislativul să nu controleze riguros executivul;astfel legea nu ar fi decât un cuvânt şi nu ar însemna nimic.
Cu asemenea conculuzii, Rousseau constituie simple funcţii şi nu puteri. În aceste condiţii devine evident că succesorul lui Locke este francezul Montesquieu.
Montesquieu (1689-1755) prezintă în „De l’esprit des lois” , un model al constituţiei engleze care are lacune în privinţa exactităţii, dar acre permite să avanseze câteva reguli ce vor avea un mare rasunet.
Filosoful imprumută idei de la predecesori săi, reuşind totuşi să-şi construiască o opră originală.
El afrima: „Există în stat, trei feluri de puteri: puterea legiuitoare, puterea executaore a lucrurilor care depinde de dreptul oamenilor şi puterea executoare a acestor lucruri care depinde de dreptul civil. Prin prima, prinţul sau magistratul face legile pentru un timp, sau pentru totdeauna şi corectează sau abrogă pe cele care sunt deja făcute. Prin a doua, el face pacea sau războiul, trimite sau primeşte ambasadele, asigură siguranţa, previne invaziile. Prin cea de-a treia, pedepseşte crimele, sau judecă diferenţele între particulari. O vom numi pe aceasta puterea de a judeca, iar pe cealaltă simplu, puterea executorie a statului”.
Unica separaţie între puteri pe care Montesquieu o reţine, este aceea care recomandă imposibilitatea ca acelaşi organ să deţină două funcţii ale statului, dar el nu se referă niciodată la absenţa interacţiunilor, a relaţiilor între organe.
Jean-Jacques Burlamaqui (1694-1784) a dezvoltat, de asemenea, acestă dependenţă reciprocă a organelor şi a puterilor. În lucrarea sa „Principiile dreptului politic” scrisă înainte de „Spiritul legilor”, dar publicată ulterior, el consideră că autoritatea regală trebuie „echilibrată prin contraponderea celorlalte puteri ale Statului”.
Burlamaqui este un precursor inspirat al lui Montesquieu şi al celebrei maxime din „Spiritul legilor”, care spune că: „pentru a nu se putea face abuz de putere trebuie ca prin dispunerea lucrurilor, puterea să sancţioneze puterea”.
Analiza genezei şi evoluţia ideii de separare a puterilor în stat a scos în evidenţă fatul că întodeauna a fost un lucru delicat să se fixeze controlul exact al puterilor, şi mai ales, al puterii executive şi al puterii juridiciare. S-a putut observa că filosofii, politologii, juriştii etc. Au folosit adesea o terminologie imprecisă pentru a descroe aceste puteri.
Secolul al XX-lea a confirmat că funcţiunile Executivului nu se mai identifică decât parţial cu unica sarcină de executare a legilor. Astfel, pentru conducerea administraţiei, Executivul dispune de o largă marjă de autonomie, pentru determinarea structurilor administrative şi organizarea serviciilor publice, dar şi pentru a hotărî numirile şi revocările. Mai mult, Executivul ţine practic în mână deciziile de declanşare a urmării penale, veghează să fie respectate sentinţele date şi să fie executate, dispune de dreptul de graţiere şi de posibilitatea de a scuti de pedeapsă, după acuyarea de către un organism consultativ. Prin urmare, puterea executivă exercită pe calea reglementărilor, sau prin acte individuale, activităţi ce depăşesc cu mult stricta executare a legilor, fapt ce i-a determinat pe unii cercetători să distingă în cadrul puterii executive două funcţiuni, şi anume, cea guvernamentală şi ceea administrativă.
Doctrina secolului al XX-lea a înregistrat opinii divergente cu privire la conceptele de funcţie guvernamentală şi funcţie administrativă.
Maurice Hauriou, în „Précis de droit constitutionel”, consideră că activitatea guvernamentală constă în îndeplinirea sarcinilor primordiale ale statului, pe câtă vreme activitatea administrativă are un rol secundar. Diferenţierea se operează în funţie de naura şi importanţa calitativă a sarcinilor. Funcţia guvernamentală are sarcina de a se ocupa de afacerile excepţioanale, care sunt de domeniul unităţii politice a statului sau marile interese naţionale, iar funcţia administrativă are sarcina de a face să domnească ordinea publică aplicând legile, precum şi aceea de a furniza cele necesare pentru funcţionarea serviciilor publice.
Léon Duguit, în „Tratat de Drept Constituţional”, neagă existenţa unei funcţii guvernamentale şi aceea a unei funcţii de reglementare.
Pentru Duguit, nu există o specificitate materială a activităţii guvernamentale faţă de accea a administraţiei ; nu există decât acte luate de organele guvernamentale, deci formal, oficial, guvernamental. El menţine şi insistă pe distincţia juridică între actele Parlamentului şi actele administraţiei.
În acest sens putem invoca opinia divergentă faţă de Léon Duguit, a fostului Consilier de Stat Macarel, profesor univeristar şi membru marcant al Consiliului de Stat din Franţa, care susţine că „Guvernul este puterea care face legile, care are drept misiune specială conducerea societăţii spre dezvoltare şi oferirea mijloacelor necesare pentru conservarea acesteia.
Pentru Macarel, administraţia constituie instrumentul puterii executive. Într-o asemnea concepţie este evident că se neagă exostenţa unei puteri administrative autonome sau care să aibă o marjă semnificativă de autonomie.
În efortul de a stabili o demarcaţie între sfera Statului şi cea a indivizilor, administraţiei îi revine importantul rol de instrument aflat la dispoziţia puterii alese, deci e parlamentului.
Dar,mai târziu, după al doilea război mondial, apar teorii care apără întprirea administrţiei. Unii autori opun o putere administrativă „restrânsă la executarea legilor şi la menţinerea ordinii publice”, unei puteri guvernamentale care are drept rol să pună în practică şi să dirijeze punerea în practică a legislaţiei.
