Tratatele de instituire a comunitatilor nu contin prevederi privind primordialitatea dreptului comunitar asupra celor intern al statelor. Impreuna cu efectul direct, primordialitatea constituie cei doi stalpi ai ordinii juridice comunitare. Problema primordialitatii dreptului comunitar fata de dreptul intern al statelor membre, poate fi considerata ca o expresie a problematicii raportului dintre dreptul international public si dreptul intern.
In privinta raporturilor intre dreptul international si dreptul national au fost avansare trei teorii. Primele doua, dualiste, considera dreptul international si dreptul national ca reprezentand ordini juridice separate. Ele vor fi, deci, egale si independente, cu consecinta ca normele dreptului international nu au valoare pentru dreptul intern si invers si, pentru a fi valabile in ordinea interna, ele trebuie sa fie transformate in norme de drept intern, singurele pe care organele statului si organele sale judecatoresti le aplica, ceea ce ar face posibila modificarea si abrogarea lor printr-o lege interna ulterioara. Dar, practica generala a statelor este in sensul ca transformarea dreptului international in drept intern nou nu se face prin adoptarea de legi interne care sa reproduca normele conventionale ale dreptului international.
Statele comunitare nu au un sistem dualist complet. In toate aceste state dreptul international cutumiar este o parte a dreptului national. Dar in ce priveste tratatele internationale, in Marea Britanie, Danemarca si Irlanda ele nu sunt direct, imediat aplicabile in ordinea juridica nationala, ci este necesara transformarea normelor ce decurg din acestea, in norme juridice nationale. Acest sistem prezinta o serie de dezavantaje in sensul ca procesul de transformare poate fi de durata, prin amendamente parlamentare textul poate sa fie schimbat, norma internationala nu are un regim propriu in ordinea juridica nationala – orice lege nationala viitoare urmand a avea prioritate asupra legii care incorporeaza regula internationala in acea ordine juridica; sistemul in cauza nu poate sa fie aplicat pentru transformarea deciziilor obligatorii emise de organizatii internationale, acte care isi mentin acest caracter indiferent de ce ar putea decide parlamentul national.
In sistemul dualismului atenuat, intalnit in Germania si Italia, inainte ca guvernele sa adere la tratate internationale, trebuie obtinuta aprobarea parlamentara, normele generale de drept international avand, totusi, prioritate asupra legislatiei interne si fiind obligatorii. Atenuarea se explica prin faptul ca legea ce aproba tratatul il incorporeaza si nu mai poate fi modificat, ci va fi acceptat ca atare, in toto.
Potrivit teoriei moniste, ar exista o singura ordine juridica, cuprinzand atat dreptul international, cat si dreptul intern, ca un sistem unitar de norme situate intr-un cadru ierarhic de prioritate. Doctrina monista are doua variante, cea a primatului dreptului intern si cea a primatului dreptului international. In ambele variante normele de drept international, in aplicarea lor pe plan intern, nu sunt asimilate cu legile interne. Nu este necesar un proces de transformare prin masuri legislative nationale. Dar, in ipoteza in care norma de drept international este mai recenta decat normele interne care se afla in conflict, ea va avea prioritate; daca ea este urmata de o legislatie nationala, potrivit aceleiasi doctrine, aceasta ar trebui sa fie in concordanta cu legea internationala, asigurandu-se, astfel, preeminenta normei de drept international care ar decurge din natura dreptului international.
Unul dintre avantajele sistemului monist este caracterul sau logic mai mare, in sensul ca regulile juridice ale unei comunitati mai numeroase trebuie sa prevaleze fata de cele ale partilor sale, dar trebuie subliniat ca aplicarea lor ca norme de drept international se va face in cadrul unor ordini juridice nationale, revenind deci, statelor, ca entitati distincte, sa le puna in practica. Reglementarea efectului intern al normelor de drept international va reveni, prin urmare, dispozitiilor dreptului national de natura constitutionala.
Spre deosebire de aceasta situatie din dreptul international public, in sistemul de drept comunitar statele membre sunt obligate sa recunoasca primordialitatea dreptului comunitar asupra dreptului intern. Fundamentul acestei situatii il constituie acordul statelor de a fi membre ale acestor comunitati si de a accepta jurisdictia speciala create in conformitate cu tratatele constitutive, care au fost negociate si fata de care s-a exprimat concimtamantul fiecarui stat conform prevederilor tratatului si a reglementarilor interne, respective prin referendum in ultima instanta.
Admitand principiul integrarii normelor juridice comunitare in dreptul intern al fiecarui stat si faptul ca de aici decurg drepturi si obligatii pentru orice subiect de drept, in orice situatie in care se pune problema recunoasterii jurisdictionale a acestor drepturi si obligatii, instanta judecatoreasca va trebui sa decida chiar atunci cand tratatele nu contin dispozitii exprese, fiind obligata sa hotarasca intre aplicarea dreptului comunitar si a celui national.
Faptul ca tratatele nu contin prevederi exprese in acest sens, este considerat o precautie de natura politica a initiatorilor Comunitatilor europene prin care s-ar menaja sentimentele anti-federaliste ale unor state fondatoare, care ar fi putut sa nu accepte caracterul conditional al constructiei comunitare . Numai art. 249 alin. 2 C.E. prevede ca, in privinta regulamentelor ce pot sa fie adoptate de organismele comunitare, ca ele sunt obligatorii in toate elementele lor si “direct aplicabile in toate statele membre “. Ceea ce inseamna ca aceste regulamente trebuie sa fie aplicate de institutiile nationale, fara sa fie necesare masuri prealabile de transformare a dreptului comunitar in drept national.
Pozitia Curtii de justitie este clara in aceasta privinta. Astfel, s-a remarcat ca obiectivul Tratatului C.E. care este de a stabili o Piata Comuna a carei functionare este de directa preocupare pentru statele membre, implica faptul ca acest Tratat “… este mai mult decat un singur acord care creeaza, pur si simplu, obligatii reciproce intre partile contractante”. Comunitatea ce a fost creata constituie “… o noua ordine juridica pentru al carei beneficiu statele si-au limitat drepturile lor suverane, desii in domenii limitate, si intre subiectii careia se cuprind nu numai statele membre, dar si nationalii lor”, astfel ca: “Independent de legislatia statelor membre, dreptul comunitar nu impune, deci, numai obligatii asupra persoanelor, dar, de asemenea, a inteles sa le confere drepturi care devin parte a mostenirii lor juridice. Aceste drepturi se nasc nu numai cand ele sunt sunt expres acordate de Tratat, dar si in temeiul obligatiilor pe care Tratatul le impune intr-un mod clar definit persoanelor, precum si statelor membre si institutiilor Comunitatii”.
Curtea a afirmat in mod solemn principiul prioritatii in hotararea sa, Costa. Aici speta era de doua ori exemplara: mai intai ca, fiind voeba de un conflict legat intre diverse dispozitii ale Tratatului C.E.E. si legea italiana de nationalizare a electricitatii, din 6 septembrie 1962, ea era confruntata cu cel mai ascutit conflict: cel intre dreptul comunitar si o lege nationala posterioara; in al doilea rand, deoarece cu cateva saptamani inainte, Curtea constitutionala italiana se pronuntase asupra aceluiasi conflict ( sentinta din 7 martie 1964 ), solutionandu-l in cadrul tezei “ internationaliste” si prin aplicarea conceptiei dualiste italiene a raporturilor dintre dreptul international si cel intern, in favoarea normei mai recente, adica a legii nationale.
Rationamentul Curtii se bazeaza, in principal, pe trei argumente complementare:
A) aplicabilitatea imediata si directa, care ar ramane litera moarta daca unui stat i s-ar putea sustrage printr-un act legislative care se opune textelor comunitare: “… Tratatul C.E.E., a instituit o ordine juridica proprie integrata sistemului juridic al statelor membre din momentul intrarii in vigoare a tratatului si care se impune jurisdictiilor acestora… aceasta integrare, in dreptul fiecarei tari membre, a unor dispozitii care privin din sursa comunitara, ca si, in general, termenii si spiritul tratatului, au drept corolar imposibilitatea ca statele sa faca sa prevaleze – impotriva unei ordini juridice acceptate pe baza de reciprocitate – o masura ulterioara unilaterala opusa acestei ordini”. Mai mult decat atat, “preeminenta dreptului comunitar” este confirmata de articolul 189 in termenii caruia reglementarile au valoare obligatorie si sunt “ direct aplicabile de catre fiecare stat membru”. Aceasta dispozitie, care nu este insotita de nici o rezerva, ar fi “lipsita de deschidere daca un stat membru ar putea sa-i anihileze efectele printr-un act legislativ opus textelor comunitare”:
- atribuirea de competente Comunitatilor, care limiteaza, de o maniera corespunzatoare, drepturile suverane ale statelor: “transferarea de catre state, din ordinea lor juridica interna in profitul ordinii juridice comunitare, a drepturilor si dispozitiilor care corespund tratatului antreneaza…o limitare impotriva careia nu se poate prevala un act ulterior incompatibil cu notiunea de Comunitate”;
- unitatea ordinii juridice comunitare, adica indispensabila uniformitate de aplicare a dreptului comunitar: “forta executiva a dreptului comunitar nu poate varia de la un stat la altul in favoarea legislatiilor interne ulterioare fara a pune in pericol realizarea scopurilor tratatului, mentionate la articolul 5.2 si fara a provoca o discriminare, interzisa de articolul 7”.
Dupa o motivatie supraabundenta si oarecum dezordonata, Curtea a conchis, printr-o formula sintetica de o exceptionala densitate: “emanat dintr-o sursa independenta, dreptul nascut din tratat nu poate, prin urmare, datorita insusi naturii sale originale, sa se opuna din punct de vedere juridic unui text intern, oricare ar fi acela, fara a-si pierde caracterul sau comunitar si fara a pune in cauza baza juridica a Comunitatilor insasi”.
Aceasta formula reprezinta cele patru elemente de doctrina a Curtii asupra prioritatii, doctrina pe care jurisprudenta sa ulterioara n-a facut decat s-o confirme;
B) prioritatea reprezinta “o conditie esentiala” ( P. Pescatore ) a dreptului comunitar, care n-ar putea exista ca drept decat cu conditia de a nu putea fi zadarnicit de dreptul statelor membre. Urmarirea indeplinirii obiectivelor Comunitatilor, realizarea unei Piete Comune, impun aplicarea uniforma a dreptului comunitar, fara de care nu se produce integrarea. Deci, prioritatea dreptului comunitar nu decurge din cine stie ce ierarhie intre autoritatile nationale si cele comunitare, care ar fi, de altfel, contrara bazei constructiei europene, ci se fondeaza pe faptul ca aceasta reglementare trebuie sa prevaleze, altminteri inceteaza sa mai fie comuna si incetand sa mai fie comuna, ea inceteaza sa existe, iar Comunitatile nu mai au sens;
- dreptul comunitar isi afirma superioritatea in virtutea propriei sale nature (“ …datorita naturii sale specifice originale”); aceasta nu rezulta din vreo concesie din partea dreptului constitutional al statelor membre. Fundamentata pe natura intrinseca a tratatelor comunitare si a Comunitatilor, prioritatea se sustrage situatiilor care ar determina-o sa se supuna, daca ar depinde de acestea, reglementarile divergente care in fiecare stat si pentru fiecare stat pretend ca solutioneaza conflictele de drept international si de drept intern;
- ordinea juridica comunitara aduce prioritatea, in integralitatea sa, in ordinea juridica nationala. Aceasta inseamna, in primul rand, ca prioritatea este in folosul tuturor normelor comunitare (“dreptul nascut din tratat”), primare sau derivate, aplicabile direct sau nu. In acelasi timp, aceasta inseamna ca prioritatea se exercita impotriva tuturor normelor nationale, administrative, legislative, si chiar de nivel constitutional: pentru inceput, Curtea a afirmat ca dispozitiile constitutionale interne nu pot fi utilizate pentru a zadarnici dreptul comunitar si ca o astfel de actiune ar fi “contrara ordinii publice comunitare”, ulterior ea a adaugat intr-un mod si mai clar ca “…drepturile fundamentale, asa cum sunt ele formulate in constitutia unui stat membru sau principiile unei structuri constitutionale nationale, nu vor afecta valabilitatea unui act al Comunitatilor si efectul acestuia pe teritoriul unui stat membru”. Pe scurt, dreptul constitutional al unui stat membru nu va constitui un obstacol pentru prioritate;
- in sfarsit, prioritatea dreptului comunitar nu functioneaza numai in ordinea comunitara, adica in relatiile dintre state si institutii si mai cu seama in fata Curtii de Justitie, ci si – acesta este aportul fundamental al hotararii – in ordinile juridice nationale ( prioritate interna ), unde ea se impune jurisdictiilor nationale (“…nu poate fi infirmata juridic”). Modalitatile de sanctionare a acestei prioritati de catre judecatorii nationali nu sunt inca specificate in hotararea Costa.
